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[23]在这样说之时，他与那些认为Factorame案决定了新时代所要求存在的宪法秩序的那些学者更加接近了。

参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》(第三版·上)，法律出版社2016年版，第467-470页。[77]但是也有学者认为，非正式行政行为是行政事实行为的一个子集，[78]原因在于，从目前非正式行政行为的类型来看，它是建立在合作和同意基础上的，是双方行为，它无法涵盖那些单方的事实行为。

正如学者所说，法律行为是立法者精心设计的结果，是法技术的创造物。行政事实行为之所以缺乏法律效力就在于：首先，很多行政事实行为根本就没有被法律化，没有受到法律调整自然谈不上从法律那里获得效力，这也就是将非正式行政行为纳入行政事实行为的原因。实际上，讨论行政事实行为的意义恰恰是在诉讼上，就是因为行政事实行为具有不同于行政处理的特点，所以对其进行救济也要对症下药。目前，新《行政诉讼法》已经承认了补救判决、确认违法判决、赔偿判决和一般给付判决，但对于行政事实行为更有效和救济第一道防线的预防性不作为之诉只见于政府信息公开诉讼，[130]同时一般不作为之诉还付之阙如。三、行政事实行为与行政处理的区分 行政事实行为不同于行政法上的法律行为，后者包括行政处理(Verwaltungsakt)、行政合同以及法规、章程。

[29]对于后者而言，无法探求其某个人内心的主观活动，其真实意思更依靠受领者的平均水平或者客观的表示内容来进行解释，即所谓的客观意思。所以，即使某人的权益受损，也非公开机关的意图所直接造成的。三、比较视域下我国财产申报制度的进化方向 (一)中俄两国财产申报制度的共通性与差异点 中俄两国同把在世界其他国家实践中证明有效的公职人员财产申报制度作为本国反腐败斗争体系的重要环节，吸取各国财产申报经验，结合本国实际，在实践基础上逐步修正完善，并正在反腐败斗争中发挥着积极作用。

3.申报信息公开程度不同。{3}数据显示，2012年俄罗斯国家公职人员和不同层级官员共进行150万份财产申报。在众多反腐败制度中，可谓终极利器的财产申报，被世界各国普遍认同并广泛运用。1997年《俄联邦政府法》专门规定了公职人员财产申报制度。

{2}而在信息核查阶段，对公职人员个人权利的保护和救济措施表现为：(1)被核查公职人员知情机制。公职人员除申报财产信息外，若自己以及配偶和未成年子女取得土地、其他不动产、交通工具等财产的总额超过他们实施交易前三年的总收入，则还应申报上述交易的每笔支出信息，以及上述交易所需资金的来源信息。

在对法律与党纪的普遍认知中，它们虽都具有强制属性与规范属性，但还不能等同。俄罗斯立法确立了依申请启动财产申报信息核查的机制。总体上，两国财产申报制度建设还处于成效待验证的未成熟阶段，随着申报实践经验的积累和反腐败要求的提升而不断发展，未来还都有较大的完善空间。理想的财产申报制度设计，并不应该以毫无保留地牺牲公职人员隐私和单纯追究法律责任为代价来实现管控官员、打击腐败的目标，而应当是私权保护、公权制约等多重价值理性的均衡配置，不可偏废。

各政党和依法登记的非政党的全俄社会团体常任领导机关。[2]近年来，俄罗斯政府加强反腐败立法的努力始终没有停止，完善和优化财产申报立法的工作一直在进行。俄罗斯公职人员财产申报制度的基本框架如下： 1.申报主体。从另外一个角度讲，即使体制内监督搞得再实、再紧，社会公众也存在质疑、误解的可能。

(3)被核查公职人员保障机制。【中文关键词】 俄罗斯。

根据这次核查的结果，约有3000位公职人员被追究了法律责任，其中约200位不同级别的公职人员因为失信而被解职。我国现行申报主体基本以行政层级为划分标准，虽然界限分明、易于操作，但是一刀切的做法过于僵化。

按照《办法》规定，查核结果与申报结果不一致分漏报和瞒报两种情形，各有具体标准。隐瞒不报情节较重或查核发现涉嫌其他违纪问题的，依照党纪处分条例等追究纪律责任。另外，按照人事管理权限配置核查决定权，例如联邦国家机关人事部门和联邦国家机关地方机构人事部门根据本级联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人的决定，核查申请担任和已担任由相应联邦国家机关和联邦国家机关地方机构领导人或其授权人任免之职位者的财产信息。(2)申报信息公开告知机制。4.申报信息核查方式不同。在我国，凡无正当理由不按时报告、不如实报告或隐瞒不报者，最严重的是违纪行为，可以给予纪律处分，而对于可能产生相关财产责任则没有明确规定。

俄罗斯立法按照职位腐败风险程度确定需要申报财产信息的职位清单。未来中国财产申报制度的进化方向应当是：制度形式由党内法规进化为国家立法，制度模式由体制内单一治理进化为适度开放的公共多元治理，制度功能目标由发现腐败线索进化为防止利益冲突，制度构建价值逻辑由单一义务约束进化为义务约束与权利救济的均衡配置。

从一定意义上讲，较之研究西方国家的财产申报模式，以中俄互为参照物的比对更有针对性与观照度。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。

同时，随机抽查力度加大，比例由3%—5%扩大到10%。[12] 2.财产申报制度的本质要求：由体制内单一治理进化为适度开放的公共多元治理。

在核查工作结束时，应当告知被核查人核查结果。在这种设计逻辑指引之下的财产申报制度，呈现出鲜明的内控性特征，即不透明化，使得财产申报制度本身所应具备的社会监督功效被消解，也使得可能的内部监督在某种程度上具有了选择性疑点。五是财产性债权债务信息，包括使用中的不动产，以及不动产使用形式(如租赁、无偿使用等)和期限等内容。(二)我国财产申报制度实践与问题 从2010年以来领导干部个人事项申报情况看，自上而下启动的个人事项申报逐步被各级领导干部所接受，已经成为领导干部政治生活中的规定动作，申报工作的严肃性、权威性已经确立。

对领导干部个人事项的查核方式包括随机抽查和重点查核，前者比例为10%，后者根据工作需要进行(主要针对拟提拔的考察对象、拟列入后备干部人选对象、拟进一步使用的人选、接到涉及领导干部个人报告事项的举报需要查核者)。从该制度所应起到的遏制腐败、发现腐败功效上考察，还没有数据显示个人事项申报实施成效与腐败存量和增量变化呈现出负相关的协同。

在核查过程中，如暂停被核查公职人员公职，时间不能超过6个月。所申报的财产信息属于限制获取的机密信息，不能用于商业用途。

从比较和发展的视角来观察，中国开展官员个人事项申报整体还处于制度的构建与完善阶段，调整财产申报的规范性文件效力刚性相对较弱，内控型的申报制度设计尚不能达到有效遏制与揭示腐败的效果，且未形成纪律责任与法律责任有机衔接的追责体系，也未建立对公职人员权利的保护与救济机制。(4)泄露申报信息的追责机制。

参见：黄卫平，刘王裔.我国领导干部财产公开实践：现状、困境及对策——基于全国20个试点样本的研究[J].社会科学研究，2014，(3):60. [6]2013年12月，中组部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，提出诸多明确要求。从比较和发展的视角来观察，我国开展官员个人事项申报整体还处于制度的构建与完善阶段。作为反腐败利器的财产申报制度，既要使人心惊胆战，更要闪耀人性之光。对于俄罗斯社会，反腐败问题具有特别的意义，因为大量腐败已经达到形成社会灾难的地步。

(2)被核查公职人员申辩机制。3.财产申报制度功能的必然选择：由发现腐败线索进化为防止利益冲突。

党纪严于国法，但纪律与法律的制度硬性明显不同，违纪成本显著低于违法成本，纪律震慑弱于法律制裁。在当下的反腐实践中，违反个人事项报告规定已经正式成为认定党的高级领导干部违纪的事实之一。

确立不能证明基于合法收入来源而取得的财产的归公机制，即在对公职人员申报的收入支出信息的比对过程中，凡是发现不能证明基于合法收入来源而取得的财产，应当依照法定程序予以没收，收归国家所有。检察机关有权核查公职人员申报的信息。